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O Património Arqueológico no contexto da Avaliação Ambiental Estratégica

gertrudes branco, Arqueóloga
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Praxis Archaeologica 4 (2009), p. 93-109
Introdução

O desenvolvimento económico associado ao incremento industrial, o crescimento populacional conectado com a expansão urbana e com a construção de infra-estruturas, provocam a constante artificialização do território e o progressivo desequilibro entre os recursos ambientais existentes e os necessários à satisfação das necessidades humanas.

Numa tentativa de contrariar esta tendência a sociedade contemporânea tem definido politicas de ordenamento, planeamento e gestão territorial, com repercussão ao nível dos recursos naturais e culturais, entre os quais se integra o património arqueológico.

O património arqueológico enquanto testemunho material da relação diacrónica entre o Homem e o meio ambiente, permite o conhecimento dos processos históricos que construíram o território, imprescindível na elaboração de prognósticos ambientais emanados das políticas de desenvolvimento sustentável.

Este texto aborda a importância da Avaliação Ambiental Estratégica, decorrente da aplicação de um dos diplomas legais fundamentais para a protecção do ambiente – Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho – e a sua articulação com o regime jurídico relativo à protecção do património arqueológico.

Elabora-se um pequeno contributo para a adequação entre metodologia que serve de base à construção do conhecimento arqueológico, e a metodologia estruturante de base estratégica, definida para a elaboração do Relatório Ambiental, no âmbito da Avaliação Ambiental Estratégica.

Fundamentos legais da Avaliação Ambiental Estratégica

O Relatório Brundtland, divulgado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1987, consolida o conceito de desenvolvimento sustentável, como: “o desenvolvimento que satisfaz as necessidades da geração actual sem comprometer a capacidade das gerações futuras para satisfazer as suas próprias necessidades” (Partidário, 2007, p. 9).

Este é o ponto de partida para a adopção formal do conceito de desenvolvimento sustentável por parte das Nações Unidas. A Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento do Rio de Janeiro (1992), da qual resultou a “Agenda 21”, promoveu a dicotomia entre ambiente e desenvolvimento como premissa fundamental, na melhoria da qualidade de vida e na protecção dos recursos naturais. Compromete os países a “adequar os processos de tomada de decisão, a todos os níveis, no sentido de integrar as questões socioeconómicas e ambientais e promover uma efectiva participação pública” (Ramos, 2002, p. 16).

Um dos actuais desafios das políticas de desenvolvimento consiste em encontrar soluções que permitam equacionar, em simultâneo, os três principais aspectos subjacentes ao conceito de desenvolvimento sustentável: ambiente (no sentido de preservação dos ecossistemas, tanto a nível nacional como global), futuro (a utilização dos recursos naturais não renováveis deve considerar a satisfação das necessidades das gerações futuras) e a equidade (distribuição justa dos recursos, a nível nacional e global, inter e intrageracional) (ibid., p. 17).

Neste âmbito a Avaliação Ambiental Estratégica, doravante referida pela sigla AAE, entendida como o processo de avaliação de impacte de determinados planos, programas e políticas no ambiente concebe a integração do conceito de sustentabilidade nos processos de tomada de decisão.

Box 1. Agenda 21 (Preamble: 1.1)

Humanity stands at a defining moment in history. We are confronted with a perpetuation of disparities between and within nations, a worsening of poverty, hunger, ill health and illiteracy, and the continuing deterioration of the ecosystems on which we depend for our well-being. However, integration of environment and development concerns and greater attention to them will lead to the fulfilment of basic needs, improved living standards for all, better protected and managed ecosystems and a safer, more prosperous future. No nation can achieve this on its own; but together we can - in a global partnership for sustainable development.

Legislação comunitária

A AAE encontra-se consagrada na legislação internacional através da Directiva 2001/42/CE, assinada no Luxemburgo a 27 de Junho de 2001. Dirigida a todos os países membros da União Europeia, esta directiva tem como objectivo contribuir para um nível elevado de protecção do ambiente, assegurando a integração das questões ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável (artigo 1.º).

Esta directiva define o que entende por Planos e Programas (artigo 2.º), e quais os que por ela se encontram abrangidos (artigo 3.º), nomeadamente, os de enquadramento para a futura aprovação de projectos sujeitos a Avaliação de Impacte Ambiental, doravante designada apenas pela sua sigla AIA, (projectos enumerados nos Anexos I e II da Directiva 85/337/CEE [1]). É igualmente explicitada a fase em que deve ser elaborada a avaliação ambiental (artigo 4.º), as entidades responsáveis pela sua elaboração, e os elementos essenciais a constarem no relatório da AAE (artigo 5.º).

A Directiva 2001/42/CE inclui uma disposição relativa aos efeitos transfronteiriços (artigo 7.º) que se inspira no Protocolo relativo à AAE da Convenção de Espoo (UNECE – United Nations Economic Commission for Europe - de 1991), que exigia que as Partes se esforcem “na medida do necessário, por aplicar os princípios da avaliação dos impactes ambientais às politicas, planos e programas”. Este protocolo foi aprovado na quinta conferência ministerial “Ambiente para a Europa”, realizada em Kiev (Maio de 2003).

Box 2. Directiva 2001/42/CE, de 27 de Junho

Artigo 1º - Objectivos
A presente directiva tem por objectivo estabelecer um nível elevado de protecção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas, susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.

Artigo 2.º - Definições
Para efeito da presente directiva, entende-se por:
a) “Planos e programas”, qualquer plano ou programa, incluindo os co-financiados pela Comunidade Europeia, bem como as respectivas alterações, que:
-seja sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional e local, ou que seja preparado por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu parlamento ou Governo, e
-seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas (…).

Artigo 3º - Âmbito da aplicação
(…)
2. Sob reserva do disposto no n.º 3, deve ser efectuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas:
a) Que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, industria, transporte, gestão de resíduos, gestão de águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projectos enumerados nos Anexos I e II da Directiva 85/337/CEE (…).

Artigo 4º - Obrigações gerais
1. A avaliação ambiental referida no artigo 3 deve ser executada durante a preparação de um plano ou programa e antes da aprovação do plano ou programa ou do mesmo ser submetido ao procedimento legislativo.

Artigo 5º - Relatório ambiental
1. Sempre que seja necessário proceder a uma avaliação ambiental nos termos do n.º 1 do artigo 3º, deve ser elaborado um relatório ambiental no qual serão identificados, descritos e avaliados os efeitos significativos no ambiente resultantes da aplicação do plano ou programa e as suas alternativas razoáveis que tenham em conta os objectivos e o âmbito de aplicação territorial respectivos. As informações a fornecer para o efeito constam do Anexo I;
2. O relatório ambiental elaborado em aplicação do n.º 1 deve incluir as informações que razoavelmente possam ser necessárias, tendo em conta os conhecimentos e métodos de avaliação disponíveis, o conteúdo e o nível de pormenor do plano ou do programa, a sua posição no processo de tomada de decisões e a medida em que determinadas questões sejam mais adequadamente avaliadas a níveis diferentes do processo, por forma a evitar uma duplicação da avaliação.

Legislação Nacional

Os requisitos legais, estabelecidos pela Directiva 2001/42/CE, de 27 de Junho, foram transpostos para o ordenamento jurídico nacional pela publicação do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, que estabelece o regime a que fica sujeito a avaliação dos efeitos, no ambiente, de determinados planos e programas.

O preâmbulo deste Decreto-Lei define a avaliação ambiental de planos e programas como um processo integrado no procedimento de tomada de decisão que se destina a incorporar um conjunto de valores ambientais nessa mesma decisão. Por contraponto à AIA, este é um processo continuo e sistemático, que tem lugar a partir do momento inicial do processo decisório publico, assegurando a integração global das considerações biofísicas, económicas, sociais e políticas relevantes, contribuindo para a adopção de soluções inovadoras e sustentáveis.

Box 3. Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho (artigo 2.º)

Definições:
Para os efeitos do disposto no presente decreto-lei, entende-se por:
a) «Avaliação ambiental» a identificação, descrição e avaliação de eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizada na elaboração de um relatório ambiental e na realização de consultas, e a ponderação dos resultados óbitos na decisão final sobre o plano ou programa e a divulgação respeitante à decisão final.
(…).

O regime jurídico define que compete à entidade responsável pela elaboração do plano ou programa averiguar se o mesmo se encontra sujeito a avaliação ambiental (artigo 3.º, alínea 2). Estão sujeitos a avaliação ambiental os planos e programas para os sectores da agricultura, floresta, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão de águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização de solos (artigo 3.º). Encontram-se igualmente abrangidos os planos e programas que sejam considerados como susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente, definidos por despacho conjunto entre o membro do Governo responsável pela área do ambiente e o membro do Governo competente em razão da matéria.

Box 4. Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho (artigo 3.º)

1- Estão sujeitos a avaliação ambiental:
a) Os planos e programas para os sectores da agricultura, floresta, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão de águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos e que constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos mencionados nos anexos I e II do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio [2], na sua actual redacção;
b) Os planos e programas que, atendendo aos seus efeitos num sítio da lista nacional de sítios, num sitio de interesse comunitário, numa zona especial de conservação ou numa zona de protecção especial, devam ser sujeitos a uma avaliação de incidências ambientais nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 49/2005, de 24 de Fevereiro [3];
c) Os planos e programas que, não sendo abrangidos pelas alíneas anteriores, constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos e que sejam qualificados como susceptíveis de terem efeitos significativos no ambiente.
(…).

Compete à entidade responsável pela elaboração do plano ou programa, elaborar o relatório ambiental. Este deve incluir as informações que sejam consideradas necessárias para a realização da avaliação ambiental, e cujo conteúdo deve ser tido em consideração na redacção final do plano ou programa (artigo 6.º), nomeadamente:

(…)

  1. Uma descrição geral do conteúdo, dos principais objectivos do plano ou programa e das suas relações com outros planos ou programas pertinentes;
  2. As características ambientais das zonas susceptíveis de serem significativamente afectadas, os aspectos pertinentes do estado actual do ambiente e a sua provável evolução se não for aplicado o plano ou programa;
  3. Os problemas ambientais pertinentes para o plano ou programa, incluindo, em particular, os relacionados com todas as zonas de especial importância ambiental, designadamente as abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 49/2005, de 24 de Fevereiro [4];
  4. Os objectivos de protecção ambiental estabelecidos a nível internacional, comunitário ou nacional que sejam pertinentes para o plano ou programa e a forma como estes objectivos e todas as outras considerações ambientais foram tomadas em consideração durante a sua preparação;
  5. Os eventuais efeitos significativos no ambiente decorrentes da aplicação do plano ou do programa, incluindo efeitos secundários, cumulativos, sinergéticos, de curto, médio e longo prazos, permanentes e temporários, positivos e negativos, considerando questões como a biodiversidade, a população, a saúde humana, a fauna, a flora, o solo, a água, a atmosfera. Os factores climáticos, os bens materiais, o património cultural, incluindo o património arquitectónico e arqueológico, a paisagem e a inter-relação entre os factores supracitados;
  6. As medidas destinadas a prevenir, reduzir e, tanto quanto possível, eliminar quaisquer efeitos adversos significativos no ambiente resultantes da aplicação do plano ou programa;
  7. Um resumo das razões que justificam as alternativas escolhidas e uma descrição do modo como se procedeu à avaliação, incluindo todas as dificuldades encontradas na recolha das informações necessárias;
  8. Uma descrição das medidas de controlo previstas em conformidade com o disposto no artigo 11.º;
  9. Um resumo não técnico das informações referidas nas alíneas anteriores;

(…).

Antes da aprovação do projecto de plano ou programa e do respectivo relatório ambiental, a entidade responsável pela sua elaboração promove a consulta das entidades às quais, em virtude das suas responsabilidades ambientais, sejam susceptíveis de interessar os efeitos ambientais resultantes da sua aplicação (artigo 7.º). Estas deverão pronunciar-se no prazo de 30 dias.

A entidade responsável deve submeter a consulta pública o projecto de plano ou programa e o respectivo relatório ambiental, tendo em vista a recolha de observações e sugestões formuladas por associações, organizações e grupos não governamentais e pelos interessados que possam de algum modo ter interesse ou ser afectados pela sua aprovação. O prazo de consulta é divulgado publicamente e deve ter uma duração nunca inferior a 30 dias (alínea 6) e 7) do artigo 7.º).

Box 5. Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho (artigo 7.º, alínea 7)

(…)
A consulta pública e o respectivo prazo de duração, não inferior a 30 dias, são publicitados através de meios electrónicos de divulgação, nomeadamente publicação na página da Internet da entidade responsável pela elaboração do plano ou programa e da publicação de anúncios, em pelo menos duas edições sucessivas, de um jornal de circulação regional ou nacional, quando o âmbito do plano ou programa justifique (…).

O relatório ambiental, juntamente com o resultado das consultas efectuadas (às entidades competentes e ao público interessado), é ponderado na versão final do plano ou programa a aprovar. Após a aprovação do plano é emitida uma Declaração Ambiental estruturada com as subalíneas i) a v) da alínea b) do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho.

Box 6. Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho (artigo 10.º)

Declaração ambiental
1- Após a aprovação do plano ou programa, a entidade responsável pela sua elaboração envia à Agência Portuguesa do Ambiente:
a) O plano ou programa aprovado, quando o mesmo não seja objecto de publicação em Diário da República;
b) Uma declaração ambiental, da qual conste:
i) A forma como as considerações e o relatório ambiental foram integrados no plano ou programa;
ii) As observações apresentadas durante a consulta realizada nos termos do artigo 7.º e os resultados da respectiva ponderação, devendo ser justificado o mão acolhimento dessas observações;
iii) Os resultados das consultas realizadas nos termos do artigo 8.º;
iv) As razões que fundaram a aprovação do plano ou programa à luz de outras alternativas razoáveis abordadas durante a sua elaboração;
v) As medidas de controlo previstas em conformidade com o disposto no artigo 11.º.
(…).

Avaliação Ambiental Estratégica e Avaliação de Impacte Ambiental

O actual regime jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) encontra-se instituído pelo Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, bem como pela Declaração de Rectificação n.º 2/2006, de 6 de Janeiro. Este é uma das ferramentas de êxito comprovado na prevenção e minimização dos efeitos negativos da acção humana sobre o ambiente decorrentes da implementação de projectos públicos e privados.

Box 7. Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio (artigo 2.º)

(…)
e) «Avaliação de impacte ambiental» ou «AIA» - instrumento de carácter preventivo da política do ambiente, sustentado na realização de estudos e consultas, com efectiva participação pública e análise de possíveis alternativas, que tem por objecto a recolha de informação, identificação e previsão dos efeitos ambientais de determinados projectos, bem como a identificação e proposta de medidas que evitem, minimizem ou compensem esses efeitos, tendo em vista uma decisão sobre a viabilidade da execução de tais projectos e respectiva pós-avaliação;
(…).

O preâmbulo do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, reconhece a necessidade de um processo de avaliação similar a nível estratégico na tomada de decisões. Limitar a avaliação ambiental à etapa de projecto restringe severamente a possibilidade de tomar diferentes opções e de apostar em diferentes alternativas de desenvolvimento.

Box 8. Hierarquia na tomada de decisões (adaptado de OCDE, 2007)

Box 8. Hierarquia na tomada de decisões (adaptado de OCDE, 2007)

A Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) e a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), apesar das diferenças de âmbito, de escala de avaliação e de objectivos (Quadro 1), articulam-se no sentido de conferir coerência e racionalidade a um sistema de avaliação ambiental, que tem como fim último preservar o equilíbrio entre a acção humana e o meio envolvente.

QUADRO 1
Quadro comparativo das funções da AIA com a AAE, adaptado de OCDE (2007)

Avaliação Ambiental Estratégica

Avaliação de Impacte Ambiental

Os factores motivadores de impacte são as intenções, ou os objectivos estratégicos de desenvolvimento;

Os factores motivadores de impacte são acções concretas previsíveis na aplicação do projecto;

Aplica-se a politicas, planos e programas numa perspectiva estratégica, ampla e de longo prazo;

Aplica-se a projectos de curto prazo (no seu ciclo de vida);

Considera uma gama ampla de cenários alternativos de desenvolvimento;

Considera uma gama limitada de alternativas de projecto;

Independente do financiamento de qualquer projecto específico;

Preparado e/ou financiado pelo proponente do projecto;

Concentrada nas implicações de politicas, planos ou programas, em decisões futuras;

Concentrado em obter a aprovação do projecto;

Processo multi-etapas interactivas;

Processo linear, com princípio e fim definidos;

Sublinha a necessidade de cumprir objectivos ambientais, sociais e económicos equilibrados em politicas, planos e programas;

Sublinha a necessidade de minimizar os impactes ambientais e sociais de um projecto específico;

Inerentemente, considera os impactes cumulativos;

Análise dos impactes cumulativos limitada a fases específicas do projecto. Não contempla projectos múltiplos de desenvolvimento local;

A estratégica pode nunca vir a ser concretizada uma vez que as acções previstas podem nunca ser executadas.

Os projectos sujeitos a AIA são executados, uma vez assegurada a sua viabilidade ambiental.

Esta articulação encontra correspondência no regime jurídico referente à AAE, que estipula que os resultados produzidos no âmbito da avaliação de planos e programas devem ser considerados no âmbito da avaliação de impacte ambiental dos projectos subsequentes.

Box 9. Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho (artigo 13.º)

Articulação com regime de avaliação de impacte ambiental de projectos:
1- Os projectos sujeitos a avaliação de impacte ambiental nos termos do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, enquadrados, de forma detalhada, em plano ou programa, devem, sempre que possível, ser objecto de avaliação simultaneamente com a avaliação ambiental do respectivo plano ou programa.
2- Os resultados da avaliação ambiental de plano ou programa realizada nos termos do presente decreto-lei são ponderados na definição de âmbito do estudo de impacte ambiental (EIA) do projecto que esteja previsto de forma suficientemente detalhada nesse mesmo plano ou programa, quando à mesma houver lugar.
3- O EIA apresentado pelo proponente no âmbito do procedimento de avaliação de impacte ambiental de projecto previsto de forma suficientemente detalhada em plano ou programa submetido a avaliação ambiental nos termos do presente decreto-lei pode ser instruído com os elementos constantes do relatório ambiental ou da declaração ambiental que sejam adequados e se mantenham actuais.
4- A decisão final de um procedimento de avaliação de impacte ambiental relativo a um projecto que esteja previsto de forma suficientemente detalhada em plano ou programa submetido a procedimento de avaliação ambiental nos termos do presente decreto-lei pondera os resultados desta avaliação, podendo remeter para o seu conteúdo e conclusões e fundamentar a eventual divergência com os mesmos.

Metodologia da Avaliação Ambiental Estratégica

Como tivemos oportunidade de referir anteriormente, a AAE e a AIA, ainda que processos complementares, diferem em variados factores (Quadro 1), nomeadamente, no objecto e nos objectivos. Em conformidade, os procedimentos de avaliação devem fundamentar-se em metodologias diferenciadas.

Maria do Rosário Partidário estabeleceu uma “metodologia estruturante de base estratégica” (2007, p. 34), assente numa perspectiva de longo prazo, holística, focada nos factores de análise estratégicos para a decisão. Salienta a flexibilidade do método, a necessidade de se ajustar aos diferentes contextos de decisão, às diferentes escalas e objectos de avaliação.

Entre os princípios gerais subjacentes à aplicação da metodologia da AAE, considera-se fundamental a constituição de uma equipa interdisciplinar, que garanta a multidisciplinaridade dos diferentes factores críticos e um nível de integração vertical e transversal na análise e na coerência dos resultados.

Essa equipa interdisciplinar deve efectuar uma abordagem ambiental holística que integre a inter-relação entre as diferentes questões, listadas no articulado legal, nomeadamente: biodiversidade, população, saúde humana, fauna, flora, solo, água, atmosfera, factores climáticos, bens materiais, património cultural (arquitectónico e arqueológico) e paisagem.

QUADRO 2
Metodologia de base estratégica para AAE (Partidário, 2007, p. 25)

Fase

Objectivos

Documentos

Factores críticos para a decisão e contexto para a AAE

a) Identificar o objecto de avaliação;

b) Identificar os factores críticos para a decisão;

c) Identificar os objectivos da AAE;

d) Estabelecer o contexto institucional e o quadro de agentes a envolver, bem como a estratégia de comunicação;

e) Estabelecer a integração processual entre a AAE e os processos de planeamento ou programação.

Relatório de Factores Críticos para a Decisão

(RFCD)

Avaliação e análise

a) Realizar os estudos técnicos de acordo com os FCD seleccionados e o nível de pormenorização e alcance estabelecido;

b) Avaliar as opções estratégicas e as propostas que dão forma à estratégia de desenvolvimento;

c) Analisar as principais tendências ligadas aos FCD;

d) Avaliar e comparar opções que permitam escolhas;

e) Avaliar oportunidades e riscos;

f) Propor directrizes de planeamento, monitorização, gestão e avaliação.

Relatório Ambiental (RA)

Seguimento

a) Desenvolver um programa de seguimento (directrizes de planeamento, monitorização, gestão e avaliação) e os arranjos institucionais necessários a uma boa governança.

Declaração Ambiental (DA)

A integração do património cultural, especificamente do património arqueológico, num documento de planeamento estratégico, baseado no principio do desenvolvimento sustentável reveste-se de especial importância para o seu estudo, preservação e divulgação, pelo urge definir metodologias e procedimentos que permitam conjugar a especificidade do património arqueológicos com os procedimentos inerentes ao planeamento territorial.

Património Arqueológico

A necessária articulação entre os instrumentos da política de ordenamento do território e ambiente e a defesa e salvaguarda do património cultural advêm da própria Constituição Portuguesa (alínea e) do artigo 9.º), que associa a defesa e valorização do património cultural à defesa da natureza em prol de um ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado (artigo 66.º).

Box 10. Constituição da República Portuguesa

(…)
Artigo 9.º
Tarefas fundamentais do Estado
(…)
e) Proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território;
(…)

Artigo 66.º
Ambiente e qualidade de vida
(…)
c) Criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico;
(…).

Este princípio aparece desde logo configurado na Lei de Bases do Ambiente. Nesta, o Património Cultural, a par da Paisagem, do Património Natural e da Poluição, são considerados Componentes Ambientais Humanos, cuja defesa, salvaguarda e valorização deve ser equacionada no âmbito dos planos e instrumentos de ordenamento do território com vista à adequada gestão dos recursos existentes e a uma melhoria da qualidade de vida.

Box 11. Lei n.º 11/87, de 7 de Abril, com a redacção dada pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro

(…)
Artigo 5.º
Conceitos e definições
(…)
a) Ambiente é o conjunto dos sistemas físicos, químicos, biológicos e suas relações e dos factores económicos, sociais e culturais com efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida do homem;
(…)

Artigo 17.º
Componentes ambientais humanos
1- Os componentes ambientais humanos definem, no seu conjunto, o quadro específico de vida, onde se insere e de que depende a actividade do homem, que, de acordo com o presente diploma, é objecto de medidas disciplinadoras com vista à obtenção de uma melhoria de qualidade de vida.
(…)
3- Nos termos da presente lei, são componentes ambientais humanos:
a) A paisagem;
b) O património natural e construído;
c) A poluição.
(…)

Artigo 20.º
Património Natural e Construído
1 - O património natural e construído do País, bem como o histórico e cultural, serão objecto de medidas especiais de defesa, salvaguarda e valorização, através, entre outros, de uma adequada gestão de recursos existentes e planificação das acções a empreender numa perspectiva de animação e utilização criativa.
(…).

Os preceitos expressos na Lei de Bases do Ambiente, relativos à defesa e salvaguarda do património cultural, encontraram correspondência no regime jurídico de AIA e no regime jurídico de AAE, incluindo nos factores ambientais susceptíveis de avaliação o Património Cultural, nomeadamente o património arquitectónico e arqueológico (Anexo IV, Decreto-Lei n.º 197/2005 [5], de 8 de Novembro e artigo 6.º, Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho).

A legislação nacional define Património Cultural como o conjunto de “todos os bens que, sendo testemunhos com valor de civilização ou de cultura portadores de interesse cultural relevante, devam ser objecto de especial protecção e valorização” (n.º 1, artigo n.º 2, da Lei n.º 107/2001, de 8 de Setembro). Integram a designação de interesse cultural relevante os bens materiais, imateriais e contextos que, pelo seu testemunho, reflictam valores de memória, antiguidade, autenticidade, originalidade, raridade, singularidade ou exemplaridade.

Box 12. Lei n.º 107/2001, de 8 de Setembro (estabelece as bases da política e do regime de protecção e valorização do património cultural)

(…)
Artigo 2.º
Conceito e âmbito do património cultural
1. Para os efeitos da presente lei integram o património cultural todos os bens que, sendo testemunhos com valor de civilização ou de cultura portadores de interesse cultural relevante, devam ser objecto de especial protecção e valorização.
(…)
2. O interesse cultural relevante, designadamente histórico, paleontológico, arqueológico, arquitectónico, linguístico, documental, artístico, etnográfico, científico, social, industrial ou técnico, dos bens que integram o património cultural reflectirá valores de memória, antiguidade, autenticidade, originalidade, raridade, singularidade ou exemplaridade.
(…)

Artigo 74.º
Conceito e âmbito do património arqueológico e paleontológico
1. Integram o património arqueológico e paleontológico todos os vestígios, bens e outros indícios da evolução do planeta, da vida e dos seres humanos:
a. Cuja preservação e estudo permitam traçar a história da vida e da humanidade e a sua relação com o ambiente;
b. Cuja principal fonte de informação seja constituída por escavações, prospecções, descobertas ou outros métodos de pesquisa relacionados com o ser humano e o ambiente que o rodeia.
2. O património arqueológico integra depósitos estratificados, estruturas, construções, agrupamentos arquitectónicos, sítios valorizados, bens móveis e monumentos de outra natureza, bem como o respectivo contexto, quer estejam localizados em meio rural ou urbano, no solo, subsolo ou em meio submerso, no mar territorial ou na plataforma continental.
(…).

A definição legal integra no interesse cultural relevante, o património arqueológico, enquanto materialização de vestígios, bens e outros indícios que permitam traçar a história da humanidade e a sua relação com o ambiente, cuja principal fonte de informação resulte da aplicação de metodologia arqueológica (escavações, prospecções).

Contrariamente ao que acontece em Espanha onde “la definición ‘legal’ de Patrimonio Arqueológico, por su parte, entiende a este como el conjunto de bienes, de una antigüedad mayor a 100 años, cuyo estudio y localización se debe hacer con metodología arqueológica” (Amado et al., 2002, p. 19), uma das grandes questões associada à designação de património arqueológico, deixada em aberto pela legislação portuguesa, reside na definição do limite cronológico a partir do qual a metodologia arqueológica, como principal fonte de informação, deve ser substituída por outras fontes de saber, nomeadamente, pela História e pela Antropologia.

Esta indefinição legal tem reduzido o Património Cultural, incluído nos factores ambientais susceptíveis de avaliação, à sua expressão material, de natureza móvel imóvel ou material. Na história recente da aplicação da AIA e AAE “ainda existe uma redução mais estreita deste conceito que leva a que, na esmagadora maioria dos casos, “património cultural” seja entendido como sinónimo de “trabalhos arqueológicos” (Almeida, 2008, p. 162).

Na prática, a maioria, senão a totalidade, do Descritor Património Cultural inserido nos Estudos de Impacte Ambiental, é elaborado, exclusivamente, por arqueólogos.

A explicação deste facto pode ser encontrada por um lado, na “demissão dos restantes profissionais da área do património cultural na participação nos processos de AIA” (Ibidem, p. 162), por outro lado no próprio enquadramento legal e na definição de trabalhos arqueológicos (artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 270/99, de 15 de Julho), que estabelece uma estreita relação entre a tutela e o exercício da actividade arqueológica.

A definição legal de trabalhos arqueológicos (Box. 13) abrange as acções a efectuar para a caracterização do património arqueológico a incluir no âmbito dos processos de AIA e de AAE. Estes trabalhos serão, obrigatoriamente, dirigidos por arqueólogos e carecem de autorização da tutela (artigo 77º, n.º 4, da Lei n.º 107/2001, de 8 de Setembro).

Box 13. Decreto-Lei n.º 270/99, de 15 de Julho (Aprova o Regulamento de Trabalhos Arqueológicos)

(…)
Artigo 2.º
Definição de trabalhos arqueológicos
Para efeitos do presente Regulamento, são considerados trabalhos arqueológicos todas as acções que visem a detecção, o estudo, a salvaguarda e valorização de bens do património arqueológico usando métodos e técnicas próprios da arqueologia, independentemente de se revestirem ou não de natureza intrusiva e perturbadora, nomeadamente prospecções, acções de registo, levantamentos, estudos de espólios de trabalhos antigos guardados em depósitos, sondagens e escavações arqueológicas, acções de conservação ou de valorização em sítios arqueológicos.
(…).

O IGESPAR, I.P. (Instituto de Gestão do Património Arquitectónico e Arqueológico) é o instituto público que tem por missão a salvaguarda, a conservação e a valorização dos bens que integrem o património cultural arquitectónico e arqueológico nacional. No âmbito das suas competências é responsável pela autorização, acompanhamento e fiscalização técnica da realização de trabalhos arqueológicos, assim como da fiscalização da actividade dos arqueólogos (alínea r) e s), do n.º 4, do artigo 3.º, do Decreto-Lei n.º 96/2007, de 29 de Março).

Em simultâneo, compete ao IGESPAR, I.P. pronunciar-se sobre planos, projectos, trabalhos e acções de iniciativa de entidades, públicas ou privadas, no âmbito do ordenamento do território e do ambiente (alínea f), do n.º 4, do artigo 3.º, do Decreto-Lei n.º 96/2007, de 29 de Março). Para o efeito, nomeia um representante para integrar a comissão de avaliação, e de acompanhamento, de políticas, programas, planos e projectos, onde se definem as linhas de orientação estratégicas relativas ao ordenamento do território.

Com o objectivo de uniformizar procedimentos, no âmbito da Avaliação de Impacte Ambiental, o então director do Instituto Português de Arqueologia – Dr. Fernando Real - emitiu uma circular relativa aos Termos de Referência para o Descritor Património Arqueológico em Estudos de Impacte Ambiental, datada de 10 de Setembro de 2004, da qual constam orientações vinculativas relativas aos procedimentos de caracterização do património arqueológico, terrestre e subaquático, a considerar nos procedimentos de AIA.

O grande mérito da circular de 10 de Setembro reside no intento que transparece da sua própria elaboração. Ao emiti-la a tutela assume o procedimento de AIA, como parte fundamental na sua política de defesa e salvaguarda do património arqueológico, a qual teve continuidade na manutenção de uma equipa permanente, actualmente ligada à Divisão de Arqueologia de Salvaguarda e Acompanhamento do IGESPAR, I.P., que acompanha e integra as Comissões de Avaliação dos diferentes projectos, fazendo a ponte entre a arqueologia e o ordenamento do território.

Não obstante as boas intenções, a circular estabeleceu a correspondência entre os diferentes métodos utilizados na pesquisa arqueológica e as diferentes categorias e fases de projecto, permitindo que os relatórios arqueológicos se transformassem em meras listas de conteúdos mínimos obrigatórios, na maioria dos casos, desvinculados no projecto em curso.

Na sua tentativa de uniformização dos procedimentos técnicos, primou pela ausência de orientações relativas a aspectos teóricos e conceptuais. A circular não estabelece a tipologia e a cronologia das ocorrências patrimoniais, para os quais se considera que a principal fonte de informação resulta da aplicação de metodologia arqueológica, de acordo com a definição legal em vigor.

Esta ausência de limites ao registo arqueológico torna o conteúdo dos relatórios arqueológicos, constante no Descritor Património Arqueológico, um registo subjectivo que integra desde jazidas Paleolíticas, a casas de habitação contemporâneas. De igual forma, acentua a tónica relativa ao sítio, ao contexto identificado, em detrimento do conjunto, e da paisagem cultural afectada.

Ao referir a “Avaliação sumária das ocorrências arqueológicas identificadas, com vista à hierarquização da sua importância científica e patrimonial” a Circular deixa à subjectividade do arqueólogo a definição e atribuição dos critérios de valoração, possibilitando a discrepância entre valores atribuídos, com correspondência nas respectivas medidas de minimização.

No que se refere à AAE, não existem ainda regras ou estratégias delineadas pela tutela, sendo urgente estabelecer de forma o mais clara possível quais e de forma os elementos devem ser integrados no processo de avaliação ambiental.

É neste sentido que na secção seguinte se exploram caminhos possíveis para a elaboração destes estudos.

Avaliação Ambiental Estratégica – Património Arqueológico

Como já tivemos oportunidade de referir, os conceitos e objectivos associados à Avaliação de Impacte Ambiental e à Avaliação Ambiental Estratégica, diferem substancialmente. Estas diferenças devem reflectir-se nas metodologias, e nos estudos técnicos a incluir no Relatório Ambiental.

Em primeiro lugar a metodologia deve delimitar um conjunto de regras claras e adequadas que responda às questões que se colocam à operacionalidade do conceito de desenvolvimento sustentável, aplicado ao património arqueológico, convergindo no sentido de uma “metodologia estruturante de base estratégica” (Partidário, 2007: 34) considerando que se tratam de recursos finitos, não renováveis e, em muitos casos, frágeis e susceptíveis de destruição.

O processo de decisão é tanto mais racional e lógico quanto mais informação de base técnico-científica estiver disponível. Neste sentido, os estudos técnicos a realizar, no âmbito do Relatório Ambiental, referentes ao Património Arqueológico, devem respeitar os seguintes indicadores:

A. Identificação e análise do objecto de estudo

Deve efectuar-se uma análise aprofundada das opções estratégicas subjacentes à estruturação dos planos, programas, com especial atenção à materialização das propostas e objectivos de desenvolvimento consideradas.

Box 14. (Exemplo) Identificação e análise do objecto de estudo - AAE do Plano Director Municipal (fonte: www.ccdrc.pt)

Objectivos do PDM
O plano director municipal estabelece a estratégia de desenvolvimento territorial, a política municipal de ordenamento do território e de urbanismo e as demais políticas urbanas, integra e articula as orientações estabelecidas pelos instrumentos de gestão territorial de âmbito nacional e regional e estabelece o modelo de organização espacial do território municipal.

  1. Proposta a considerar: Identificação das áreas e definição de estratégias de localização, distribuição e desenvolvimento das actividades industriais, turísticas, comerciais e de serviços;
  2. Definição dos sistemas de protecção dos valores e recursos naturais, culturais, agrícolas e florestais;
  3. Definição de estratégias para o espaço rural, identificando aptidões, potencialidades e referências aos usos múltiplos possíveis;
  4. Definição de programas na área habitacional;
  5. Identificação de condicionantes, nomeadamente, corredores rodoviários e ferroviários.

B. Recolha de informação

Compilação das fontes de informação disponíveis, para a área em estudo, com o objectivo de caracterizar o património arqueológico existente na área de afectação dos planos, programas, com distinção das diferentes fontes de informação.

A recolha de informação deve privilegiar as fontes bibliográficas. Contudo, em casos justificados, pela natureza e importância dos vestígios, pela escassez de fontes documentais disponíveis para a área em estudo, admite-se a realização de trabalhos de campo com vista à relocalização e caracterização de ocorrências patrimoniais, topónimos ou indícios fisiográficos.

C. Hierarquização e valoração das ocorrências patrimoniais

Embora cada sítio arqueológico seja único na forma e no contexto, as estratégias de desenvolvimento assumidas, pelos programas, planos e projectos devem basear-se numa hierarquização do seu valor patrimonial. Os parâmetros utilizados nessa valorização devem encontrar-se explicitados, permitindo a discussão critica em torno dos resultados obtidos, de forma a potenciar o estabelecimento de prioridades de investigação, intervenção e salvaguarda, baseados no princípio do desenvolvimento sustentável.

Box 16. Critérios a considerar na valoração do património arqueológico, por ordem de importância aleatória (adaptado de Fernández Cacho, 2008)

  1. Singularidade por período histórico: Equaciona a importância que o sítio referenciado pode assumir, numa escala regional, relacionando-o com os paralelos conhecidos a nível cronológico;
    Índice – Resulta da análise percentual da cronologia atribuída aos sítios arqueológicos, registados na área em estudo, dividido por 10
  2. Singularidade por tipologia funcional: Equaciona a importância que o sítio referenciado pode assumir, numa escala regional, relacionando-o com os paralelos conhecidos a nível tipológico;
    Índice – Resulta da análise percentual da tipologia atribuída aos sítios arqueológicos, registados na área em estudo, dividido por 10
  3. Densidade de ocupação: Equaciona o número de períodos históricos documentados em cada sítio arqueológico, valorizado os que apresentem um maior potencial estratigráfico;
    Índice – Indeterminado (0); um período cronológico (1); dois períodos cronológicos (2); três períodos cronológicos (4); quatro, ou mais, períodos cronológicos (6)
  4. Protecção legal: Equaciona se existe algum tipo de protecção legal sobre local;
    Índice – Sem protecção (0); Classificação (5)
  5. Informação: Equaciona os conhecimentos disponíveis sobre o sítio referenciado, nomeadamente, a existência de intervenções arqueológicas devidamente documentadas, ou fontes bibliográficas;
    Índice – Sem documentação (0); Inventariação (1); Bibliografia geral (2); Bibliografia especifica (4)
  6. Acessibilidade: Considera a existência de infra-estruturas adequadas à visita pública
    Índice – Sem infra-estruturas (0); Incluído em roteiros locais (3); Incluído em circuitos nacionais (5)
  7. Estado de conservação: Equaciona o estado de conservação actual do monumento;
    Índice – Indeterminado (0); parcialmente destruído (1); médio (2); Bom (3); restauro (4).

D. Avaliação de oportunidades e riscos

Considerando os resultados obtidos nas opções anteriores (A. Identificação e análise do objecto de estudo; B. Recolha de informação; C. Hierarquização e valoração das ocorrências patrimoniais) devem ser equacionados os efeitos (oportunidades e riscos) resultantes da efectivação dos planos, programas e projectos, no património arqueológico registado na área em estudo.

Box 17. Critérios a considerar na análise de riscos e oportunidades para o património arqueológico

Para cada sítio e/ou conjunto devem ser equacionados os seguintes factores:

Oportunidades:
Sempre que os componentes inerentes à efectivação do plano, programa e projecto potenciem a criação de novas oportunidades de desenvolvimento com repercussões ao nível da investigação, conservação, valorização e fruição pública dos elementos patrimoniais:

Elevada – Criação de novas oportunidades de desenvolvimento;
Média - Vantagens e oportunidades de importância média;
Baixa - Benefícios baixos ou insignificantes;
Nula - Não se aplica

Riscos:
Sempre que os componentes inerentes à efectivação do plano, programa e projecto acarretem previsíveis impactes negativos sobre os elementos/conjuntos patrimoniais identificados:

Elevado - Perca de recursos ou afectação de valores irreversíveis e insubstituíveis;
Médio – Perca de recursos ou afectação de qualidade;
Baixo – Perca de recursos ou afectação de qualidade pouco relevante ou minimizáveis;
Nulo – Não se aplica

E. Proposta de alternativas aos planos e programas

De acordo com os riscos identificados, e tendo em conta a hierarquização estabelecida para os sítios e/ou conjuntos arqueológicos a afectar, deverão ser analisadas e comparadas as propostas que permitam alternativas aos planos e programas em análise.

Esta deve incluir uma análise global das afectações previstas pelos planos e programas, que considere:

  1. Análise do estado do conhecimento disponível para a área a intervencionar pelos planos e programas;
  2. Análise dos sítios conhecidos, da sua importância (valoração) e da sua afectação pela execução do plano e programa;
  3. Efeitos significativos resultantes da aplicação do plano ou do programa, incluindo efeitos secundários, cumulativos, sinergéticos, de curto, médio e longo prazo;
  4. Análise global do plano e programa e das medidas que possam potenciar o desenvolvimento cultural, nomeadamente, ao nível das apostas no desenvolvimento turístico.

F. Elaboração de recomendações e directrizes

Sempre que as mais valias económicas ou sociais justifiquem o impacte deverão ser estabelecidas medidas de minimização, com vista a garantir a adequada protecção dos vestígios arqueológicos pelo registo.

Box 18. Recomendações e directrizes

Tratando-se de uma análise estratégica, em prol de um desenvolvimento sustentável, as recomendações e directrizes devem convergir no sentido definir:

  1. Sítios e/ou conjuntos arqueológicos que, pela sua importância cientifica e patrimonial, deverão ser constituídos como reservas arqueológicos, não susceptíveis de afectação no âmbito de planos e ou programas;
  2. Sítios e/ou conjuntos patrimoniais que pela sua importância cientifica e patrimonial só poderão ser intervencionados no âmbito de projectos de investigação, por equipas multidisciplinares, com experiencia comprovada na intervenção de sítios de tipologia e cronologia análoga (Categoria A [6]);
  3. Sítios e/ou conjuntos que, pelo seu estado de conservação e pela sua importância patrimonial e cientifica se devam estabelecer como sítios de intervenção prioritária, no âmbito de intervenções de prevenção, salvaguarda e valorização (Categoria B);
  4. Sítios e/ou conjuntos que, pela sua importância patrimonial e cientifica e posicionamento relativo à execução do plano e programa, sejam susceptíveis da realização de acções de cariz preventivo (Categoria C);
  5. Sítios e/ou conjuntos que, pela sua importância patrimonial e cientifica e posicionamento relativo à execução do plano e programa, sejam susceptíveis da realização de acções de minimização (Categoria D).

Notas

  1. Relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente.
  2. Estabelece o regime jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental.
  3. Relativo à conservação das aves selvagens (Directiva Aves), à preservação dos habitats naturais e da fauna e flora selvagens (Directiva Habitats).
  4. Relativo à avaliação e controlo dos efeitos significativos no ambiente decorrentes da aplicação e execução dos planos e programas.
  5. Terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, que aprova o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental dos projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, transpondo parcialmente para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio.
  6. Alínea 1 do artigo 3.º do Anexo I ao Regulamento de Trabalhos Arqueológicos (Decreto-Lei n.º 270/99, de 15 de Julho).

Bibliografia

ALMEIDA, M. J. (2008) – Avaliação de impactes e património cultural: que papel para o arqueólogo e para o património arqueológico? Praxis Archaeologica. Porto. 3, p. 161-166.

AMADO REINO, X.; BARREIRO MARTÍNEZ, D.; CRIADO BOADO, F.; MARTÍNEZ LÓPEZ, M. C. (2002) – Especificaciones para una gestión integral del impacto desde la Arqueología del Paisaje. Santiago de Compostela: Laboratorio de Patrimonio, Paleoambiente e Paisaxe [TAPA: Traballos de Arqueoloxía e Patrimonio, 26].

CCGC/CCW (2007) – Strategic Environmental Assessment. Guidance for Practitioners. SEA Topic: Cultural Heritage.

FERNÁNDEZ CACHO, S. (2008) – Patrimonio arqueológico y planificación territorial: estrategias de gestión para Andalucía. Sevilha: Junta de Andalucía/Universidad de Sevilla.

IPA [Instituto Português de Arqueologia] (2004) – Termos de Referência para o Descritor Património Arqueológico em Estudos de Impacte Ambiental.

OCDE (2007) – La Evaluación Ambiental Estratégica: una guía de buenas prácticas en la cooperación para el desarrollo. Londres: OCDE [tradução da versão original inglesa: OECD (2006) - Applying Strategic Environmental Assessment: Good Practice Guidance for Development Co-operation. London: OECD].

PARTIDÁRIO, M. R. (2007) – Guia de boas práticas para a Avaliação Ambiental Estratégica: orientações metodológicas. Amadora: Agência Portuguesa do Ambiente.

RAMOS, I. A. J. (2002) – Avaliação Ambiental Estratégica Multicritério. Lisboa: Instituto Superior Técnico [Dissertação de Doutoramento em Planeamento Regional e Urbano].

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